Основные положения доклада Уполномоченного по правам человека в РФ Владимира ЛУКИНА

В почте Уполномоченного по правам человека в РФ преобладают обращения тех, кто не может решать свои проблемы самостоятельно. Именно поэтому письма такого рода неизменно берутся на особый контроль, а рекомендации, которые выносятся после их рассмотрения, обычно апеллируют не только к закону, но и к простой человеческой справедливости.

О праве на достоинство личности...

В контексте обеспечения конституционного права на достоинство личности одним из наиболее противоречивых событий 2010 г. стало принятие Федерального закона «Об обращении лекарственных средств», которым установлено, что для испытания новых лекарственных средств на лицах, признанных недееспособными, достаточно лишь согласия их законных представителей. Такая норма противоречит ст. 21 Конституции России.

Нельзя к тому же забывать и о правовой позиции Конституционного Суда России и Европейского Суда по правам человека, согласно которым лицо, признанное невменяемым, сохраняет свое право на справедливое судебное разбирательство при решении вопроса о недобровольной госпитализации.

Норма ч. 7 ст. 43 Федерального закона «Об обращении лекарственных средств», таким образом, явно принята вопреки этой позиции.

Понятно, что развитие фармакологии невозможно без испытания новых лекарственных средств, в том числе и на недееспособных пациентах. Но вопрос об этом должен, по мнению Уполномоченного, также решаться в судебном заседании с участием самого пациента, а не только его законных представителей.

Лица, находящиеся под стражей и в местах лишения свободы, регулярно сталкиваются с нарушением своего права на достоинство личности, защиту от пыток и насилия. По глубокому убеждению Уполномоченного, ключевой в данном случае является проблема сохранения своего рода «презумпции невиновности» сотрудников силовых ведомств в любых конфликтах. Лица, лишенные свободы, как правило, не могут доказать факт применения к ним насилия сотрудниками этих ведомств, в полной власти которых находятся.

В почте Уполномоченного – множество однотипных жалоб задержанных и осужденных на применение к ним насилия или унижение их достоинства сотрудниками силовых ведомств. По обращению Уполномоченного все эти жалобы подвергаются проверке, по итогам которой поступают столь же однотипные ответы об отказе в возбуждении уголовного дела по причине недоказанности заявителями применения к ним насилия.

Точно в такой же ситуации оказываются и граждане, процессуально не считающиеся задержанными, но находящиеся в здании правоохранительных органов на допросах, опознаниях и т. д.

Выход в решении подобных проблем Уполномоченный по-прежнему видит в создании эффективного механизма судебной защиты права на достоинство личности. Добиться этого можно, установив, что признание самого факта насилия сделает юридически ничтожными полученные следствием доказательства по делу. При этом доказывание насилия как нарушения личного неимущественного права на жизнь, здоровье и свободу от пыток, должно осуществляться не в порядке ст. 125 Уголовно-процессуального кодекса РФ, которую обычно применяют в таких случаях, а в гражданском процессе, где ответчиком будет выступать тот орган, где находился гражданин в период получения телесных повреждений.

...и неприкосновенность частной жизни

В контексте реализации права на неприкосновенность частной жизни прошлый год прошел для Уполномоченного под знаком полемики вокруг так называемой проблемы персональных данных. Суть ее проста: для обеспечения прежде всего социальных прав своих граждан государству необходима минимальная базовая информация, позволяющая идентифицировать каждого из них. Главным носителем такой информации в нашей стране по-прежнему служит паспорт единого установленного образца. Кроме того, объективно необходимая государству информация о гражданах хранится теперь не в «амбарных книгах», а в компьютеризованных базах персональных данных, своего рода «продолжением» которых являются пластиковые карты, выдаваемые каждому на руки. Столь очевидные, на первый взгляд, реалии нашего времени наталкиваются на категорическое неприятие со стороны все более заметной в общественной жизни группы граждан, не желающих получать новые российские паспорта взамен старых советских, индивидуальные номера налогоплательщика (ИНН), пластиковые электронные карты, например, медицинского страхования, регистрировать в документах свои биометрические данные и т. д.

По мнению Уполномоченного, все граждане правового государства должны соблюдать действующее законодательство, в том числе и в части документирования.

Конституционная свобода мысли и слова...

Реализация конституционной свободы мысли и слова прямо зависит от того, насколько полно и надежно ограждено от вмешательства государства право каждого искать, получать, передавать, производить и распространять информацию. Ограничения этого права случаются регулярно, что отчасти объяснимо: никакому государству не понравится некомплиментарная информация, за которой в силу специфики своей профессии особенно азартно «охотятся» журналисты. В условиях такого конфликта интересов должностные лица государства ищут и находят все новые способы контроля над информационными потоками.

Уполномоченный хотел бы обратить внимание на две проблемы, наиболее часто встречающиеся в практике его работы. Речь идет о проблеме преследования за критику органов власти и их должностных лиц, а также о проблеме ограничения свободы мысли и слова произвольным применением антиэкстремистского законодательства.

В прошлом году вступил в законную силу приговор суда, признавшего бывшего пресс-секретаря президента Республики Татарстан виновным в «клевете» и «разжигании ненависти» к социальной группе, обозначенной термином «власть». Было также начато уголовное расследование по факту обнародования информации, имевшей «признаки клеветы», о необычайно высоких расходах следователя, который вел дело трагически погибшего в СИЗО юриста С. Магнитского. Уголовные дела подобного рода возбуждались и в ряде других случаев.

Юридическая хитрость тактики подателей исков о защите чести и достоинства в том, что бремя доказывания фактов ложится в этом случае на автора публикации, не имеющего полномочий самостоятельно истребовать необходимые документы. В остальном же уголовные дела о клевете и иски о защите чести и достоинства объединяет стойкое нежелание российских судов принять во внимание особый статус должностных лиц государства и тем более политических деятелей не только в части их прав, но и обязанностей перед обществом.

Понятно, что при рассмотрении вопроса о возможной ответственности публикатора за распространенную им информацию необходимо различать приводимые в ней объективные факты и высказываемые суждения. Разумеется, грань между обнародованным фактом и оценочным мнением зачастую едва уловима. Тем не менее в интересах соблюдения конституционной свободы мысли и слова возникающие в такой ситуации сомнения должны толковаться в пользу публикатора информации.

Важным в этом контексте представляется Постановление Пленума Верховного Суда РФ «О практике применения судами Закона РФ «О средствах массовой информации», принятое летом 2010 г. с учетом в том числе и мнения Уполномоченного. В Постановлении закреплена возможность открытого обсуждения деятельности государственных (муниципальных) служащих и политических деятелей. Такая позиция Пленума Верховного Суда, позволив повысить эффективность контроля общества за деятельностью органов власти и их должностных лиц, в конечном счете будет способствовать укреплению общественного доверия к ним.

...собраний и митингов

Уполномоченный по правам человека посчитал необходимым уделить должное внимание и теме свободы собраний и митингов. Тем более что прошлый год по этому вопросу ознаменовался довольно острой полемикой.

Как и прежде, в фокусе внимания оказались публичные акции в защиту 31-й статьи Конституции нашей страны, декларирующей право граждан на мирные собрания. Инициаторы акций так называемой «Стратегии 31» утверждают, что она возникла как реакция активистов гражданского общества на систематические отказы местных властей в согласовании условий проведения манифестаций. Считая подобные отказы противоречащими букве и духу закона, участники акций собирались в заявленном месте, за что подвергались задержаниям и последующим административным наказаниям. Описанная коллизия высветила целый ряд вопросов практики применения законодательства о собраниях и митингах. Речь идет об обязанности органов власти добросовестно и непредвзято рассматривать любые уведомления о публичных акциях, в том числе и проводимых оппонентами действующей власти.

О праве избирать и быть избранными

Вопросы о реализации права избирать и быть избранными оставались в центре внимания Уполномоченного. В полученных жалобах речь идет прежде всего о пресловутом «административном ресурсе», особенно заметном на региональном уровне.

Справедливые выборы немыслимы без честного, беспристрастного и, что особенно важно, поддающегося общественному контролю подсчета голосов. В нынешних условиях это вопрос о минимизации влияния на процедуру подсчета так называемого «человеческого фактора», по своей природе субъективного, а значит, далеко не всегда надежного. В этой связи Уполномоченный, естественно, поддерживает повсеместное внедрение современных электронно-технических средств ввода, передачи и обработки информации, а также контроля всех избирательных процедур.

Важно, однако, позаботиться о том, чтобы избирательный процесс был «накрыт» техническим контролем. Нет никакого смысла во внедрении высокотехнологичных процедур только на отдельных этапах избирательного процесса. Искажение информации может произойти до или после автоматизированной обработки сведений.

О местном самоуправлении

В соответствии с положениями статей 12, 130 и 131 Конституции РФ местное самоуправление признается в качестве одной из основ конституционного строя государства, обладает самостоятельностью в пределах своих полномочий и обеспечивает участие граждан в решении вопросов местного значения путем референдумов, выборов и других форм прямого волеизъявления. Как выборные, так и все другие органы местного самоуправления, не входят в систему органов государственной власти, то есть в современной терминологии не являются частью вертикали власти. Этим конституционным положениям корреспондирует ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления, относящая к отличительным признакам местного самоуправления его максимальную приближенность к жителям территориального образования.

Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», к компетенции органов местного самоуправления отнесены все вопросы повседневной жизни населения территориального образования – жилищные, транспортные, коммунального обслуживания и т. п. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения.

Нормативная основа права на местное самоуправление, установленная федеральным законодательством, остается, по сути дела, неизменной. Вместе с тем практика применения этого законодательства субъектами РФ вызывает порой вопросы у граждан, обращающихся за защитой своих прав к Уполномоченному. Речь, прежде всего, о практике изменения границ муниципальных образований без должного учета мнения их жителей, а иногда и вопреки этому мнению. Конкретизируя конституционные гарантии местного самоуправления и устанавливая общие принципы его организации, Федеральный закон предусматривает:

- изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия их жителей, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений (ч. 3 ст. 12);

- преобразование муниципальных образований путем объединения двух и более поселений осуществляется с согласия жителей каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений (ч. 3 ст. 13);

- изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, мнение которого выявляется путем голосования (ч. 7 ст. 13).

В том же Законе существует и ч. 3 ст. 84, согласно которой при несоответствии муниципальных образований ряду критериев законодатель субъекта РФ обязан обеспечить соответствующие изменения в территориальном устройстве.

Таким образом, один и тот же федеральный закон предусматривает право населения согласиться или нет на изменение границ муниципальных образований и... обязывает органы государственной власти эти изменения произвести.

Черту под этой правовой коллизией как будто подвел Конституционный Суд РФ, который в Определении от 03.04.2007 г. указал, что положениями абзаца пятого ч. 3 ст. 84 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» непосредственно не предусматривается необходимость учета мнения населения соответствующих муниципальных образований при принятии органами государственной власти субъектов РФ ряда решений. Однако эти положения во взаимосвязи со статьями 12 и 13, абзацем первым ч. 3 ст. 83 и абзацем первым ч. 3 ст. 84 также предполагают, что изменение границ территорий и преобразование муниципальных образований осуществляется в общем порядке, предусмотренном статьями 12 и 13, то есть с учетом мнения населения соответствующих территорий. Таким образом, Конституционный Суд подтвердил приоритет права жителей муниципальных образований дать согласие на изменение их границ над интересами государственных органов.

О нарушениях социально- экономических прав

Как известно, в СССР труд был не только правом, но и обязанностью каждого трудоспособного гражданина. Государство брало на себя как обязательство обеспечить всех работой, так и право при случае наказать «тунеядцев».

Конституция РФ исходит из принципиально иной установки о том, что каждый гражданин нашей страны имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Обязанность государства при этом – защита права работников на индивидуальные и коллективные трудовые споры с работодателем, включая право на забастовку. Право же на защиту от безработицы, также предусмотренное Конституцией РФ, по своему содержанию и корреспондирующим ему обязанностям государства, безусловно, ближе к праву на социальную защиту. Что, видимо, объясняет многие трудности, возникающие при его реализации.

Практика работы Уполномоченного с жалобами позволяет выделить ряд ключевых проблем реализации в нашей стране права на свободный труд. Одна из них связана с нарушением права на свободный выбор рода деятельности в отношении лиц, в силу объективных обстоятельств находящихся фактически в зависимости от своего потенциального работодателя: военнослужащих, осужденных к лишению свободы, воспитанников детских домов и др.

Так, например, по-прежнему весьма широко распространена практика подписания контрактов о прохождении военной службы с военнослужащими по призыву до завершения ими срочной службы. Не ставя под сомнение добросовестность тех, кто предлагает «срочникам» подписать контракт в описанных обстоятельствах, Уполномоченный склонен считать, что подобная практика содержит системные предпосылки к их принуждению к подписанию искомого контракта. Вновь изучив в этой связи нормативные правовые документы, регламентирующие порядок прохождения военной службы, Уполномоченный обнаружил очевидную коллизию между п. 1 ст. 34 Федерального закона от 28.03.1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе», с учетом внесенных в него изменений Федеральным законом от 28.11.2009 г. № 285-ФЗ), и подп. «б» п. 1 статьи 8 Положения о порядке прохождения военной службы, утвержденного Указом Президента РФ от 16.09.1999 г. № 1237. Согласно норме упомянутого Федерального закона, контракт о прохождении военной службы может быть заключен с военнослужащими по призыву по истечении трех месяцев срочной службы. Напротив, согласно указанному Положению, такой контракт может быть заключен с военнослужащими по призыву только после того, как они прослужат не менее 12 месяцев, то есть полный срок, на который ныне призываются. Понятно, что в случае, если нормы, установленные Указом Президента, вступают в противоречие с нормами Федерального закона, действуют нормы Федерального закона. Проще говоря, военнослужащие по призыву остаются в «группе риска» в части соблюдения их права на свободный выбор рода деятельности и профессии. Со своей стороны Уполномоченный считает, что в целях предотвращения нарушений этого права, нормы указанного Федерального закона должны быть приведены в соответствие с нормами Положения, а никак не наоборот.

Право на свободный труд...

Еще одна острая проблема соблюдения права на свободный труд связана с его оплатой. Дело в том, что она гарантирована государством лишь не ниже установленного федеральным законом минимума. Ситуации, когда заработная плата работников этот минимум превышает, но остается все же объективно низкой, – отнюдь не редкость. В подобных обстоятельствах установить факт нарушения права работников на вознаграждение за труд зачастую нелегко.

В обязанности государства входит забота не только о соблюдении минимальных стандартов оплаты труда, но также и о предотвращении дискриминации при назначении заработной платы. Речь, естественно, не об «уравниловке», а лишь о том, чтобы дифференциация в оплате труда не осуществлялась произвольно, без достаточных объективных оснований. При этом для отдельных категорий работников, нуждающихся в социальной защите в связи с объективными обстоятельствами, например, для женщин, несовершеннолетних, инвалидов, для занятых на работах с вредными или опасными условиями и так далее, устанавливаются льготы и преференции.

Зачастую нарушения права на вознаграждение за труд возникают не в связи с его размером, а ввиду необоснованных задержек по его выплате. Никто не вправе заставить работника трудиться бесплатно, что фактически происходит при подобных задержках. Со своей стороны, государство, борясь с недобросовестными работодателями, применяет различные методы: от предоставления работнику возможности приостановить работу на весь период до выплаты задержанной суммы до привлечения работодателя к уголовной ответственности.

...и защиту прав семьи

Согласно Конституции РФ, семья находится под защитой государства и пользуется его поддержкой. При этом Семейный кодекс РФ не содержит определения понятия «семья», что позволяет государству с достаточной гибкостью реагировать на самые разные жизненные ситуации, в которых семейные отношения возникают не только между супругами или родителями и детьми, но также и между другими родственниками и иными лицами.

Принципиально важно также, что право граждан на защиту семьи предполагает прежде всего невмешательство государства в семейные отношения. Эта незыблемая норма закреплена в действующем российском законодательстве, а также в соответствующих международных документах, участницей которых является РФ.

Вместе с тем в особых оговоренных в законе случаях вмешательство государства в дела семьи не только возможно, но и необходимо. В случаях, когда члены семьи перестают исполнять свои обязанности друг перед другом, например, родители не заботятся о своих детях (или наоборот), без вмешательства государства не обойтись. Задачей государства будет при этом как защита прав отдельных членов семьи, так и семьи в целом.

Действующее российское законодательство четко устанавливает ответственность родителей за неисполнение своих обязанностей перед детьми. Ненадлежащее исполнение ими этих обязанностей может повлечь за собой ограничение родительских прав или даже уголовное наказание. Вопрос в том, что установить факт неисполнения родительских обязанностей без учета конкретной жизненной ситуации, психологии самого ребенка и многих других привходящих обстоятельств порой непросто. Иными словами, каждая конкретная ситуация требует индивидуального подхода и просто по определению не имеет стандартных решений.

Именно поэтому Уполномоченного крайне беспокоят случаи, когда местные органы власти, не изучив досконально все объективные обстоятельства, решают вопрос об ответственности родителей по некоему шаблону.

В целом опыт рассмотрения подобных обращений приводит к выводу о том, что в действующем законодательстве необходимо предусмотреть более четкие и понятные критерии и механизмы, позволяющие разлучить ребенка с семьей лишь в самом крайнем случае, когда по-другому уже нельзя. Во всех прочих случаях следует подумать об альтернативных мерах – об оказании родителям помощи, о временном ограничении родительских прав и т. п. Важно также предусмотреть и процедуру возврата ребенка в семью. И, конечно, во всех без исключения случаях, когда права и интересы ребенка, с одной стороны, и родителей – с другой, вступают в противоречие, ребенку должен быть назначен законный представитель.

О праве на образование...

По мере стабилизации социально-экономического положения России, образование, от которого в нашей стране во многом зависит профессия, карьера и общественное положение человека, вновь становится одной из главных жизненных ценностей. В таких условиях конституционное право на образование закономерно оказывается одним из наиболее востребованных. Социальными заказчиками этого права выступают как родители, так и их дети.

Вместе с тем почта Уполномоченного и вся практика его деятельности свидетельствуют о том, что реализация права на образование по-прежнему сопряжена с немалыми трудностями и проблемами. Едва ли не главной из них является открытое или латентное нарушение принципа общедоступности образования, что, конечно, противоречит статьям 19 и 43 Конституции РФ. У этого социально опасного явления имеются как объективные, так и субъективные причины, в которых следует разобраться.

Общеизвестно, что для многих родителей реализация права их детей на образование начинается с тянущихся порой по нескольку лет очередей в дошкольные учреждения. В малонаселенных сельских районах единственные на всю округу детский сад или школа могут быть и вовсе закрыты. Экономическая целесообразность административных решений такого рода, как правило, не вызывает сомнений. Однако у этой объективной картины имеется и субъективная сторона: за каждым конкретным случаем стоят неуважение или недостаточное внимание к праву на образование со стороны соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления.

С увеличением рождаемости растет спрос на услуги дошкольных образовательных учреждений, которых хронически не хватает. Причем не только потому, что новых детских садов строится мало, но и потому, что уже существующие здания повсеместно используются не по назначению.

Чрезвычайно остро стоит сегодня и проблема доступа к образованию детей с ограниченными возможностями здоровья. Она еще больше осложняется, если ребенку необходимо посещать специализированное образовательное учреждение или же интегративную группу (класс) в комбинированном образовательном учреждении в связи с заболеванием.

Следует признать, что все основополагающие нормативные акты в сфере образования не в полной мере регулируют вопросы обучения и воспитания детей с ограниченными возможностями здоровья. Для устранения существующих пробелов очень бы пригодился специальный федеральный закон, детально регламентирующий все аспекты реализации прав этой категории граждан на получение образования.

Большим шагом в этом направлении стало подписание нашей страной Конвенции о правах инвалидов, предусматривающей обязанность государств-участников обеспечить инклюзивное образование на всех уровнях (когда ребенок-инвалид зачисляется в обычную группу образовательного учреждения, общается, воспитывается и обучается вместе со здоровыми сверстниками). Философия Конвенции в том, что жизнь всего общества должна быть организована с учетом потребностей и особенностей самих инвалидов. К сожалению, указанная Конвенция, подписанная нашей страной еще в 2008 году, до сих пор не ратифицирована.

...и социальное обеспечение

Главным адресатом права на социальное обеспечение являются граждане нашей страны, в силу разных причин нуждающиеся в особой заботе государства, – нетрудоспособные, люди с ограниченными возможностями здоровья, дети-сироты, престарелые, многодетные и молодые семьи и др. Практика деятельности Уполномоченного свидетельствует о том, что полностью трудоспособные граждане, даже имея право на государственную поддержку, зачастую стремятся решить свои жизненные проблемы самостоятельно. Что, конечно, делает им честь, но не избавляет государство от обязанностей в отношении и этой категории граждан. В целом, таким образом, по вопросам о праве на социальное обеспечение в почте Уполномоченного преобладают обращения тех, кто не может ни решить свои проблемы самостоятельно, ни отказаться от поиска их решения. Именно поэтому обращения такого рода неизменно берутся Уполномоченным на особый контроль, а рекомендации, которые он выносит после их рассмотрения, чаще обычного апеллируют не только к закону, но и к простой человеческой справедливости. В 2010 году доля жалоб и обращений в связи с нарушением права на социальное обеспечение в почте Уполномоченного была традиционно высока и составляла 8,6 проц. от всего количества поступивших жалоб и 31,5 проц. от числа жалоб на нарушение социальных прав и свобод, что свидетельствует о том, что положение дел в этой сфере далеко не благополучно.

Важно также понимать, что право на социальное обеспечение по своей природе является позитивным, а его защита требует от государства каких-либо конкретных действий, направленных на предоставление адресату той материальной или иной помощи, в которой он нуждается.

Как и в предыдущие годы, весь массив жалоб можно условно разделить на три большие группы, касающиеся вопросов: пенсионного обеспечения, предоставления льгот и осуществления иных мер социальной поддержки.

За девять лет, прошедших с начала пенсионной реформы 2002 года, наша пенсионная система по своей сути так еще и не стала страховой. Несмотря на повышение с 1 января 2010 года трудовых пенсий путем проведения валоризации, уровень пенсионного обеспечения в стране остается по-прежнему низким. Лишь благодаря социальным доплатам не осталось пенсионеров, чье пенсионное обеспечение было бы ниже величины прожиточного минимума пенсионера. По данным Минздравсоцразвития России, социальные доплаты к пенсиям, размер которых не превышает величины прожиточного минимума в регионах, установлены для 4,8 млн. граждан. Федеральные доплаты получают 2,4 млн. пенсионеров в 66 субъектах РФ, региональные – 2,4 млн. пенсионеров в 18 субъектах.

В прошлом году стали заметны проблемы накопительного пенсионного обеспечения. Суть главной из них в том, что отсутствие действенных механизмов гарантий сохранности и возвратности пенсионных накоплений чревато превращением пенсионной системы в некое подобие финансовой пирамиды.

По мнению Уполномоченного, в 2011 году необходимо рассмотреть вопрос о новом этапе валоризации, обратившись к такому показателю, как заработок пенсионера и его соотношение со средней заработной платой в стране, с целью переоценки пенсионного капитала. Такая переоценка должна обеспечить более справедливую градацию размеров пенсий.

Помимо перечисленных вопросов пенсионной системы, в поле зрения Уполномоченного оказались и вопросы других государственных внебюджетных фондов, в частности – социального страхования. Уполномоченный уже давно отстаивает право нетрудоспособных иждивенцев на получение страховых выплат после смерти застрахованного.

В соответствии с положениями ст. 7 Федерального закона от 24.07.1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» страховые выплаты назначаются и выплачиваются застрахованным (п. 1 ст. 7), а в случае их смерти иным лицам, включая нетрудоспособных лиц, состоявших на иждивении умершего или имевших ко дню его смерти право на получение от него содержания (абзац второй п. 2 ст. 7). К сожалению, Фонд социального страхования Российской Федерации весьма своеобразно подошел к толкованию этих положений, отказывая лицам из числа указанных в п. 2 ст. 7 упомянутого Федерального закона в назначении и выплате им пособий в случае, если застрахованный получал суммы страхового возмещения при жизни.

Фактически Фонд применил дискриминационный подход, используя в качестве критерия реализации права на социальное обеспечение между одними и теми же категориями нетрудоспособных иждивенцев момент смерти застрахованного лица.

Считая отказ в назначении страхового возмещения незаконным, граждане вынуждены обращаться за защитой своих прав в суд. Между тем единообразная судебная практика по рассмотрению этой категории гражданско-правовых споров не сложилась: суды общей юрисдикции выносят решения как об удовлетворении заявленных исковых требований и защите социальных прав граждан, так и об отказе в них.

Как мера социальной поддержки льготы, несмотря на их значительное сокращение, не потеряли своей актуальности. Так, в отчетном году резко обострились проблемы доступности пригородного железнодорожного транспорта. Из ряда регионов страны к Уполномоченному поступили многочисленные жалобы на значительное сокращение количества пригородных поездов, их отмены на некоторых маршрутах, чем нарушены права льготных категорий граждан на бесплатный проезд.

Конституционное право на жилище предусматривает три вида обязательств государства перед своими гражданами: «негативные» – не допускающие произвольного лишения жилища; «стимулирующие» – создающие условия для осуществления права на жилище; и «позитивные» – позволяющие получить жилье бесплатно или за доступную плату малоимущим и иным указанным в законе категориям граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий. Важно подчеркнуть, что все три вида обязательств следует рассматривать как взаимосвязанные. Так, если государство не может в полной мере обеспечить условия для осуществления права на жилище, то есть выполнить свои стимулирующие обязательства, то оно, видимо, должно подумать о пропорциональном расширении своих позитивных обязательств. Такой вывод представляется логичным, ибо позитивные обязательства государства – это, по сути, механизм выравнивания возможностей граждан, находящихся в разных жизненных, социальных или профессиональных обстоятельствах, реализовать свое право на жилище.

Весьма показательно, что подавляющее большинство поступающих к Уполномоченному жалоб на нарушение права на жилище связано именно с неисполнением государством своих позитивных обязательств перед отдельными категориями граждан. В частности, перед детьми-сиротами, ветеранами войны, военнослужащими.

Из года в год Уполномоченный получает жалобы на нарушение прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которым жилье должно быть предоставлено в бесспорном и внеочередном порядке. На деле, конечно, имеющаяся на этот счет законодательная норма при всей своей четкости, безупречности и социальной важности соблюдается из рук вон плохо. Отчасти, видимо, потому, что эта категория юных российских граждан не в состоянии самостоятельно защитить свои права. Не случайно в подавляющем большинстве случаев отказ в предоставлении им жилья квалифицируется Уполномоченным как прямое нарушение действующего законодательства.

Еще одной распространенной формой административного саботажа жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, является обычная бюрократическая волокита, когда их права вроде бы и не отрицают, но ничего для реализации этих прав не делают.

Обеспечение благоустроенным жильем всех ветеранов Великой Отечественной войны является не просто обязанностью, но и священным долгом государства. Указом Президента РФ от 07.05.2008 г. № 714 предусмотрены на этот счет особые меры. В январе 2010 года Президент РФ Указом № 30 расширил перечень ветеранов, подпадающих под действие Указа № 714, исключив из него ограничительное условие о необходимости постановки на учет до 1 марта 2005 года.

К сожалению, не все органы государственной власти страны на деле готовы исполнять эти указы главы российского государства. Некоторые должностные лица, похоже, узнают о них только от Уполномоченного. Потом, впрочем, искомое жилье для ветерана нередко находится, даже несмотря на ограниченность жилищного фонда.

Неисполнение прямого предписания Закона нередко констатируется Уполномоченным и в отношении граждан, проживающих в помещениях общежитий, принадлежащих органам местного самоуправления.

Согласно ст. 7 Федерального закона от 29.12.2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса РФ», лица, проживающие в жилых домах, принадлежащих государственным или муниципальным предприятиям и учреждениям, которые ранее использовались в качестве общежитий, а затем были переданы в ведение органов местного самоуправления, являются нанимателями занимаемых ими помещений по договору социального найма, несмотря на произведенную ранее регистрацию таких жилых домов в качестве общежитий.

Как показывает практика, органы местного самоуправления, игнорируя эту норму закона, всеми правдами и неправдами уклоняются от заключения с гражданами, живущими в общежитиях, договоров социального найма на занимаемые ими помещения. Отсутствие же такого договора ограничивает жилищные права граждан, лишая их возможности приватизировать свое жилье, встать на жилищный учет, получить медицинские и иные социальные услуги.

В целом, конечно, приходится признать, что государственные органы исполняют свои позитивные обязательства из рук вон плохо, десятилетиями «маринуя» в очередях на получение жилья наименее социально защищенных граждан. С тех пор, как большинство этих людей были поставлены на учет как нуждающиеся в жилье, правила его предоставления не раз менялись, первоначальные списки «очередников» частично утрачены. Не будучи в состоянии разобраться во всех хитросплетениях законодательных норм, сами «очередники» зачастую приходят в отчаяние, утрачивают веру в социальную справедливость, ожесточаются.

Понятно, что, имея огромную накопленную задолженность по своим позитивным обязательствам, государство объективно не в состоянии принять меры для их расширения. Но задуматься об этом необходимо. Ведь при нынешнем соотношении доходов среднестатистической российской семьи и рыночных цен на жилье последнее остается практически недоступным для десятков миллионов граждан, по существующим критериям нуждающихся в жилье, но не попадающих в категорию «малоимущих», а значит, лишенных государственных мер социальной поддержки.